山西華兆煤化工有限公司古交煤化工項目涉及征地搬遷的村莊包括姬家莊、七佛溝村、鹿莊。圖為風險分析人員正在深入村莊進行實地調研。
隨著新型煤化工技術的突破和示范項目的運行日趨穩定，當前煤化工領域的投資建設如火如荼，陜西、寧夏、內蒙古、新疆、山西等地均有大型煤化工項目在建或規劃。而另一方面，近年因溝通不暢以及民眾對化工項目存在種種誤解，一些大型化工項目在不少地方引起爭議，甚至引發了群體性事件，影響了社會和諧穩定。
如何化解矛盾、構建和諧穩定的發展局面？近日，記者在中國化學賽鼎工程有限公司采訪時了解到，隨著煤化工項目審批的增多，重大固定資產投資項目社會穩定風險評估日漸受到重視，并成為項目建設方與當地民眾有效溝通的一道橋梁。
賽鼎公司通過組織召開由相關利益方參加的項目分析會，對可能引發的各種社會穩定風險逐項分析預測，在此基礎上形成重大項目風險評估報告。
評估預審：從被動到主動
“社會穩定風險評估，應該說是一個新概念。說簡單點，就是對重大項目的前置預審。對于重大項目來說，首先進行社會穩定風險分析和評估，是項目審批、核準或備案的前提。一些經評估存在較大風險的項目，對其推遲決策或對公眾開放，在很大程度上會減少決策失誤和引發群體事件的風險。”賽鼎公司安評中心主任趙亞平這樣告訴記者。
據趙亞平介紹，曾在廈門、大連、寧波等地引發廣泛爭議的PX項目，今年又在彭州、昆明等地掀起波瀾。這些項目或許寫入了當地發展規劃，或許是地方經濟發展所需，但卻因給附近民眾帶來“負外部性”影響，在引發諸多群體性事件后陷入僵局。要打破僵局，就不得不提到社會穩定風險評估。
趙亞平表示，改革、發展、穩定一直是中國現代化發展需要協調的三個關鍵因素。當前，隨著經濟和社會的快速發展，不少地方推出各種改革措施，上馬各種大型項目，與群眾利益息息相關。在這種背景下，開展社會穩定風險分析和評估，對從源頭上主動預防和化解社會矛盾，實現科學發展，構建和諧社會具有重大意義。
因此，近年來，社會穩定風險分析和評估日益受到重視?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中明確提出，要建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩定風險評估機制。2012年8月16日，國家發改委印發通知稱，為建立和規范重大固定資產投資項目社會穩定風險評估機制，制定了《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》。黨的十八大報告也明確提出,要建立健全重大決策社會穩定風險評估機制。
在此背景下，我國許多省區結合當地實際，制定了本地區的實施意見。而煤化工大省山西是其中的典型代表。
山西是我國重要的煤炭能源基地，在由煤炭大省向煤化工大省的轉變過程中，該省規劃了一批重點項目。因此，該省也特別重視重大煤化工項目的社會穩定風險評估。山西省發改委《關于對重大社會決策、重大工程項目開展社會穩定風險評估的實施意見》要求，項目立項時要把風險評估作為前置條件——凡是列入國家、省重點工程，且對群眾生產和生活造成較大影響的資源開發利用、環境保護工程、基礎設施類重大項目等，必須進行社會穩定風險分析和評估，除提供常規報批材料外，還需提供一份詳盡的社會穩定風險分析報告。據記者了解，目前該省發改委正處于執行方式的探索階段，一般要求地市發改局委托咨詢機構對該報告進行社會穩定風險分析，后報送省發改委備案，以此作為項目核準的前置條件。評估報告要按照高風險、中風險、低風險等類別作出最后評價，而被評為中風險以上的項目，將被立即叫停。
據記者了解，近年山西規劃了不少重點煤化工項目，這些項目沒有發生任何亂子，沒有遇到一起越級上訪事件。其中，社會穩定風險評估機制幫了大忙。
賽鼎工程有限公司副總經理王景超介紹說：“社會穩定風險分析和評估已開始在山西的重大煤化工項目陸續展開，目前已收到了良好效果。2012年9月，賽鼎安評中心受山西省發改委委托，率先開辟了工程項目社會穩定風險評估新領域。”據了解，繼2012年完成國內第一個進行社會穩定風險評估的大型煤化工項目——山西潞安高硫煤清潔利用油化電熱一體化示范項目的社會穩定風險分析報告后，賽鼎又完成了山西焦化公司60萬噸/年烯烴項目和山西華兆煤化工公司古交煤化工項目的社會穩定風險分析報告的編制。現在，賽鼎還在進行中石油煤層氣有限責任公司和奧瑞安能源有限公司合作開發的鄂爾多斯盆地東緣三交—磧口煤層氣開發項目的社會穩定風險分析和評估。
山西焦化集團總經理衛正義在接受記者采訪時指出：“近兩年，山西煤化工企業每決策一個與人民群眾切身利益緊密相關的重大項目時，總會思索再三、慎之又慎。而其間，社會穩定風險評估已漸成政府與企業科學決策不可或缺的前置程序。當一個企業新上煤化工項目時，也總會被問到一個問題：你預審了嗎？”
賽鼎公司通過組織召開由相關利益方參加的項目分析會，對可能引發的各種社會穩定風險逐項分析預測，在此基礎上形成重大項目風險評估報告。
社會風險：從高降到低
談到預審， 賽鼎公司安評中心王彥君說：“潞安集團的高硫煤清潔利用油化電熱一體化示范項目社會穩定風險評估，是我們承擔的首個國家級決策預審項目。雖然沒有先例可循，卻并沒有遭遇太大的困難。”
通過總結這次的預審經驗，王彥君表示：“我們認為，對擬建項目開展社會穩定風險分析和評估工作，要根據實際情況，從全面收集并認真審閱相關資料開始。必須審閱的資料包括：項目可行性研究報告、項目申請報告及其社會風險分析篇章；國家和地方相關法律、法規和政策；擬建項目前期審批相關文件，包括城鄉規劃、國土資源、環境保護等部門出具的規劃選址，用地預審，環境影響評價文件等；相關規劃與標準規范；同類或類似項目決策風險評估資料等。”
王彥君表示，項目還要充分聽取群眾意見，向受擬建項目影響較大的群眾了解情況，對受擬建項目影響較大的群眾、有特殊困難的家庭要重點走訪，當面聽取意見；聽取意見要注意對象的廣泛性和代表性，注意方式方法，確保收集意見的真實性和全面性；還要向群眾講清項目相關的法律和政策依據、項目方案、項目建設和運行全過程可能產生的影響，以便群眾了解真實情況、表達真實意見。
曾參與山西焦化60萬噸/年烯烴項目風險分析的賽鼎公司安評中心申大鵬說：“最能依靠的還是基層群眾。”據了解，山焦項目總投資85.85億元，是焦化產業向現代煤化工延伸的國家級重點項目，擬在山西省洪洞煤焦化深加工園區建設。因為項目涉及洪洞縣多個鄉、鎮、村，既有大量拆遷安置和土地征用任務，又有項目可能引發的環保問題。“給這樣一個重點項目分析并確定風險等級并不容易。首先，要提高信息透明度和公眾參與度。對利益相關者，如項目建設占地村民、因不滿足衛生防護距離需要征地拆遷的村民、項目運行可能影響到的周邊居民、園區內及周邊相關企業等，都要充分聽取意見。”申大鵬回憶說。
為此，他們嚴格按照實地踏勘、走訪利益群體、召開座談會、問卷調查、入戶背靠背走訪、利益群體聽證、專家論證、鄉鎮村委會意見征求、綜合分析等步驟進行。在開展這些工作之前，項目組首先在涉及征地搬遷的村莊包括南社村、孔家灘村、下柳樹村以及企業和政府網站進行了項目公示，告知相關群眾項目即將開展社會調查。這一切都依循誰主管、誰實施、誰評估的原則。
“基層群眾提的最多的是征地賠償、項目環境污染和失地農民的就業安置問題。”洪洞煤焦化深加工園區管理辦公室一位負責人說。
附近村民針對項目提出了不少意見。“我們都很支持項目建設，但項目的污染問題是我們最為關注的，需要有個詳細說法。”洪洞縣明姜鎮南社村村民張俊英在座談會上直言不諱。洪洞縣下柳樹村村民申國保在接受入戶調查時則提出：“目前有部分村民還沒有拿到征地賠償款。希望企業能按照國家賠償標準一次性付清，盡快解決此問題。”
晉蓉蓉是山西省洪洞縣明姜鎮南社村村民，她逢人就說：“前些日子，省上來問咱對山焦60萬噸甲醇制烯烴項目有啥意見。我提了5項建議，真的都采納了呢！”
晉蓉蓉所說的采納，是指在一次座談會上，烯烴項目負責人及明姜鎮政府副書記當場進行了回復。他們提出，已成立山焦飛虹公司，以獨立法人的形式與政府全面協商，爭取妥善解決征地賠款、失地農民安置問題，并且在勞務用工等問題上與政府等相關部門協調。許多群眾關注的如項目污染問題，相關部門與企業協調后，由賽鼎公司安評中心完成社會穩定風險分析，并制定詳盡的化解措施。
“在山焦項目上，通過前期調查、認真篩選、圈定重點，我們第一時間有針對性地提出了10個方面的主要風險因素。針對每一項風險因素，我們都有若干化解措施，共提出50多條，同時還提出了可能引發的一些間接影響，都提交給了政府和業主?？偨Y風險點其實只是社會穩定風險分析的基礎內容，更重要的在于提出風險防控措施，實現全程化解和控制風險的目標。如果這些措施被落實，首次對項目評估的主要風險因素和風險程度就會發生變化。比如，山焦項目在征地補償這一項，我們開始認為風險概率為‘較高’，后來落實化解措施后變為‘中等’；同樣，影響程度也由‘較大’變為‘中等’；風險程度也由‘較大’變為‘一般’。然后，我們據此分析出該項目的綜合風險指數，認為山焦項目的社會穩定風險等級為低風險。”趙亞平說。
項目建設：從擱淺到實施
“雖然從表面上看，社會穩定風險評估是增加了一道工序，但實際上，通過評估將各類風險預測在前，可將防控措施落實在前。通過信息交流與溝通，可消除公眾的疑慮和擔憂，并提前協調各相關部門，各司其職參與到政策實施的工作中，形成合力，有效化解各類不穩定因素，更有利于保障決策的順利實施。”已經完成高硫煤清潔利用油化電熱一體化示范項目分析評估的潞安集團項目負責人崔承錄深有體會地說。
山西煤化工協會一位負責人則舉例說，前些年，太化集團要在山西某縣建立以焦爐氣為原料的30萬噸/年甲醇裝置及20萬噸/年己二酸裝置。裝置需與400萬噸/年煉焦企業匹配，而不遠處正好有兩家各年產200萬噸焦炭的民營企業。太化集團于是準備把這兩處裝置的焦爐氣引來，但因種種原因，雖多次與當地協調，仍達不成一致，致使項目擱淺停頓。“其實，如果項目決策過程中，企業的規劃能有民意的廣泛參與，能提前做社會穩定風險分析與評估，事情未必是后來的結果。”這位負責人深有感觸。
據記者了解，隨著相關規定的出臺，山西煤化工項目社會穩定風險評估機制的評估范圍、內容，評估的主體、程序，以及風險控制要求日趨細化，受重視程度也在不斷提高。按照山西省的要求，重大項目的審批部門應該充分參考社會穩定風險評估的結果，在此基礎上確定重大決策的實施意見。為此，山西省還明確規定，凡是應進行評估而未進行、風險評估工作中弄虛作假、化解穩控責任落實不到位的行為，都將被追究責任。該省還規定，應按照誰主管、誰負責，以及屬地管理、分級負責的原則，認真組織開展社會穩定風險評估，實現對煤化工重大項目應評盡評。
在全國煤化工行業首家承擔重大項目預審工作的賽鼎公司董事長張慶庚說：“目前，山西煤化工項目的社會穩定風險分析和評估工作正在試點推進，我們也不斷接到企業進行社會穩定風險評估的意向。一個不可忽視的現實是，預審工作得到了相關政府職能機構和建設單位的認可。”
時至今日，山西全省已有20余項關系群眾切身利益的重大政策和重大項目納入了社會穩定風險評估機制。雖然這項工作的深入推進還需要一個過程，主管部門最終確定更詳細的審批程序和方式也需要一定的時間，但據記者了解，有關方面將會通過多部門分工協作的風險控制方式，積極與民眾溝通，積極創造穩定。
山西潞安集團煤基合成油多聯產項目現場調研采取座談會和調查問卷的形式。
圖為政府部門及工業園區代表、涉及征地搬遷群眾、村委會代表正在參加座談會。 （圖片攝影：畢家立）
