圖為我國(guó)最大的海鹽生產(chǎn)企業(yè)——山東海化股份有限公司羊口鹽場(chǎng)的撈鹽機(jī)組正在作業(yè)。（張勤業(yè) 攝）
　

 
　　早在1995年，我國(guó)就放開(kāi)了對(duì)工業(yè)鹽的經(jīng)營(yíng)許可，但各地出臺(tái)了地方鹽業(yè)條例和鹽業(yè)管理實(shí)施辦法，規(guī)定兩堿用鹽運(yùn)輸實(shí)行準(zhǔn)運(yùn)證制度，其他用鹽由各地鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。在這種情況下，過(guò)去10多年來(lái)，工業(yè)鹽經(jīng)營(yíng)者因違反地方法規(guī)而被扣貨、罰款的事件在各地不斷上演，引發(fā)廣泛爭(zhēng)議。

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出，要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。在簡(jiǎn)政放權(quán)不斷提速的大背景下，各地對(duì)工業(yè)鹽市場(chǎng)的管理是否也放權(quán)了？對(duì)工業(yè)鹽管理的改革出現(xiàn)了哪些變化？記者對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查。

　　各地修改鹽業(yè)條例

　　2013年11月29日，產(chǎn)鹽大省山東新修改的《山東省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》發(fā)布實(shí)施。與之前的政策相比，該條例存在不少修改之處。比如，《條例》第27條規(guī)定，食鹽和其他用鹽的運(yùn)輸實(shí)行準(zhǔn)運(yùn)證制度；純堿、燒堿工業(yè)用鹽和按規(guī)定實(shí)行直供用鹽的運(yùn)輸實(shí)行隨車貨運(yùn)單制度。這一規(guī)定，將兩堿工業(yè)用鹽由之前的運(yùn)輸通行證制度修改為隨車貨運(yùn)單制度。《條例》第40條還規(guī)定，未取得準(zhǔn)運(yùn)證擅自運(yùn)輸食鹽和其他用鹽，或者未攜帶隨車貨運(yùn)單運(yùn)輸純堿、燒堿工業(yè)用鹽和按規(guī)定實(shí)行直供用鹽的，由鹽業(yè)行政主管部門責(zé)令其限期改正，拆除其生產(chǎn)、加工設(shè)施，沒(méi)收其非法生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)柠}產(chǎn)品及其生產(chǎn)設(shè)備和違法所得，并可處以違法鹽產(chǎn)品價(jià)值1倍以上3倍以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　據(jù)了解，該《條例》規(guī)定的兩堿用鹽隨車貨運(yùn)單，是一種貨物運(yùn)輸證明，由制鹽企業(yè)提供，載明制鹽企業(yè)、承運(yùn)人、兩堿工業(yè)用鹽單位名稱以及運(yùn)輸數(shù)量和時(shí)間等內(nèi)容，便于鹽業(yè)管理部門通過(guò)隨貨單來(lái)掌握所運(yùn)鹽產(chǎn)品的流向，建立鹽產(chǎn)品追溯制度，防止走私販私?jīng)_擊食鹽市場(chǎng)，以達(dá)到監(jiān)管的目的。記者從山東各地鹽務(wù)局了解到，隨車貨運(yùn)單不作為行政許可項(xiàng)目，由制鹽企業(yè)直接去鹽務(wù)局領(lǐng)取即可。

　　2013年9月24日，《天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈天津市鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉的決定》獲得通過(guò)。該政策廢止了其他工業(yè)用鹽準(zhǔn)運(yùn)證行政審批和行政處罰的內(nèi)容，但規(guī)定純堿、燒堿生產(chǎn)用鹽以外其他用鹽的用鹽單位，應(yīng)當(dāng)從鹽業(yè)公司購(gòu)鹽；如果用鹽單位不按規(guī)定購(gòu)進(jìn)其他工業(yè)用鹽，由鹽業(yè)行政主管部門沒(méi)收違法購(gòu)進(jìn)的鹽產(chǎn)品。

　　新修改的《浙江省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》于2012年10月正式實(shí)施。該《條例》的一項(xiàng)重要變動(dòng)是取消了對(duì)其他用鹽的準(zhǔn)運(yùn)證制度，然而，這并不意味著鹽業(yè)管理部門對(duì)其他用鹽管理的放開(kāi)。《條例》第20條規(guī)定，其他用鹽由省鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，由當(dāng)?shù)佧}業(yè)公司統(tǒng)一組織供應(yīng)，保證用鹽企業(yè)的需要；第23條規(guī)定，其他用鹽從省外調(diào)入或調(diào)供省外及其進(jìn)出口業(yè)務(wù)，由省鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，未經(jīng)省鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得向省外購(gòu)銷其他用鹽；第32條規(guī)定，對(duì)違反規(guī)定擅自購(gòu)銷其他用鹽的任何單位和個(gè)人，可處沒(méi)收違法購(gòu)銷、經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品及違法所得，并處以違法購(gòu)銷、經(jīng)營(yíng)的鹽產(chǎn)品價(jià)值3倍以下的罰款。

　　2013年8月1日起施行的《廣西壯族自治區(qū)鹽業(yè)管理辦法》，僅增加了“工業(yè)副產(chǎn)鹽嚴(yán)禁作為食鹽銷售；工業(yè)副產(chǎn)鹽生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立生產(chǎn)、銷售臺(tái)賬，詳細(xì)記錄工業(yè)副產(chǎn)鹽生產(chǎn)數(shù)量、銷售去向及用途等情況，定期向當(dāng)?shù)佧}業(yè)主管機(jī)構(gòu)上報(bào)”的規(guī)定。新修訂的管理辦法依舊規(guī)定，對(duì)純堿、燒堿生產(chǎn)用鹽實(shí)行監(jiān)督管理；對(duì)其他用鹽實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理；其他用鹽由鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，確保供應(yīng)；用鹽單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)佧}業(yè)公司申報(bào)用鹽計(jì)劃，并從當(dāng)?shù)佧}業(yè)公司購(gòu)進(jìn)所需用鹽，不得擅自從制鹽企業(yè)和其他單位或者個(gè)人購(gòu)進(jìn)、調(diào)運(yùn)。

 
　　據(jù)了解，鹽產(chǎn)品主要包括食鹽、兩堿工業(yè)用鹽和其他用鹽，各地鹽業(yè)條例里所稱的其他用鹽，是指兩堿工業(yè)用鹽以外的制革、制皂、醫(yī)藥、燃料、制冷冰藏、玻璃等其他工業(yè)用鹽，業(yè)內(nèi)俗稱“小工業(yè)鹽”。

工業(yè)鹽是生產(chǎn)兩堿的重要原料。圖為天津堿廠生產(chǎn)的片堿產(chǎn)品正在發(fā)車待運(yùn)。 （邵亞杰 攝）

　　
　　依舊與上位法沖突

　　相比小工業(yè)鹽，各地鹽務(wù)局對(duì)兩堿工業(yè)用鹽的管理相對(duì)寬松。但記者從山東、四川、陜西等地了解到，辦理兩堿用鹽通行證或隨車貨運(yùn)單是買鹽賣鹽的第一道手續(xù)，有的地方還要收取2～3元/噸的工業(yè)鹽服務(wù)監(jiān)管費(fèi)，有的地方雖取消了收費(fèi)，但工業(yè)鹽企業(yè)必須參加鹽務(wù)局組織的鹽堿訂貨會(huì)，在訂貨會(huì)上與兩堿企業(yè)簽訂訂貨合同，否則就沒(méi)法去鹽務(wù)局領(lǐng)取通行證或隨車貨運(yùn)單。

　　“兩堿用鹽隨車貨運(yùn)單制度雖然不是行政許可，但名稱不合法。國(guó)務(wù)院頒布的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》沒(méi)有規(guī)定隨車貨運(yùn)單，自然也沒(méi)有沒(méi)收鹽產(chǎn)品并罰款的問(wèn)題。此外，各地的鹽業(yè)條例規(guī)定其他用鹽由鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，并從鹽業(yè)公司購(gòu)買，明顯違反了《反壟斷法》規(guī)定，與上位法存在沖突。”有“中國(guó)反鹽業(yè)壟斷第一律師”之稱的上海行政訴訟律師鄒佳萊告訴記者。

　　鄒佳萊認(rèn)為，雖然我國(guó)《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第20條規(guī)定鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，但“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”并不是“許可經(jīng)營(yíng)”，在某種程度上而言，“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”這個(gè)詞是被鹽業(yè)公司利用了。而且，法律規(guī)定食鹽由鹽務(wù)局和鹽業(yè)公司專營(yíng)，但是工業(yè)鹽并沒(méi)有專營(yíng)的規(guī)定。各地鹽務(wù)局把專營(yíng)范圍從食鹽擴(kuò)大到了工業(yè)鹽，形成了一種長(zhǎng)期壟斷。其實(shí)，早在1995年，原國(guó)家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委在《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)鹽供銷和價(jià)格管理辦法的通知》中，就明確取消了工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證和準(zhǔn)運(yùn)章制度，這標(biāo)志著工業(yè)鹽市場(chǎng)已經(jīng)放開(kāi)經(jīng)營(yíng)。2010年，最高人民法院關(guān)于經(jīng)營(yíng)工業(yè)用鹽是否需要辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證等請(qǐng)示的答復(fù)中明確規(guī)定，工業(yè)鹽已不再屬于國(guó)家限制買賣的物品，經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽的行為不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)犯罪；《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒(méi)有規(guī)定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對(duì)該行為規(guī)定行政處罰。

　　此外，2012年4月9日最高人民法院發(fā)布第二批指導(dǎo)性案例，把魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰及行政賠償一案作為規(guī)范工業(yè)鹽管理的典型案例，提出蘇州鹽務(wù)局在依職權(quán)對(duì)魯濰公司作出行政處罰時(shí)，雖然適用了《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》，但是未遵循《立法法》第79條關(guān)于法律效力等級(jí)的規(guī)定，未依照《行政許可法》和《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，屬于適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷。

　　那么，各地為何仍不惜違反上位法？鄒佳萊表示，很多地方部門都知道地方條例和上位法之間的沖突，可就是要堅(jiān)持保護(hù)地方的鹽業(yè)壟斷。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，各地修改鹽業(yè)條例，是在中央部署積極轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的大環(huán)境壓力下進(jìn)行的，但是仍舊沒(méi)有走出對(duì)工業(yè)鹽壟斷經(jīng)營(yíng)的怪圈。
 

圖為中鹽內(nèi)蒙古吉蘭泰鹽化集團(tuán)的原鹽生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)。（呼躍軍 攝）

　　壟斷致使鹽價(jià)走高

　　當(dāng)前，山東、河北等地工業(yè)鹽經(jīng)營(yíng)者因違反地方鹽業(yè)條例而被扣貨、罰款的事件仍在不斷上演。防范工業(yè)鹽特別是小工業(yè)鹽經(jīng)營(yíng)者將工業(yè)鹽充當(dāng)食鹽轉(zhuǎn)賣，成了各地鹽業(yè)部門對(duì)工業(yè)鹽進(jìn)行監(jiān)管的理由。比如，《山東省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》就對(duì)兩堿工業(yè)用鹽實(shí)行隨車貨運(yùn)單制度進(jìn)行了專門說(shuō)明。

　　一是山東省是全國(guó)最大原鹽生產(chǎn)基地，年產(chǎn)原鹽2500萬(wàn)噸左右，其中兩堿工業(yè)用鹽達(dá)2300萬(wàn)噸（供省內(nèi)化工企業(yè)1800萬(wàn)噸，供省外化工企業(yè)500萬(wàn)噸）。鑒于兩堿工業(yè)用鹽量大面廣、兩堿企業(yè)分布廣泛（全省除萊蕪?fù)猓溆?6個(gè)市都有分布）、運(yùn)輸全部靠汽運(yùn)等特點(diǎn)，為防止兩堿用工業(yè)鹽沖擊食鹽市場(chǎng)，《條例》第4條專門規(guī)定食鹽實(shí)行加碘供應(yīng)，專營(yíng)管理，純堿、燒堿工業(yè)用鹽實(shí)行監(jiān)督管理，其他用鹽實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。

　　二是食鹽是生活必需品，一日三餐不可或缺。山東是人口大省和食鹽消費(fèi)大省，同時(shí)也是碘缺乏大省，工業(yè)用鹽本身不僅不含碘，而且還不同程度含有一些雜質(zhì)且重金屬超標(biāo)，一旦流入食鹽市場(chǎng)，極易引發(fā)食品安全事故，不可避免地將給消費(fèi)者健康帶來(lái)嚴(yán)重危害。而工業(yè)用鹽與食鹽的物理特征難以區(qū)分，加之過(guò)于懸殊的產(chǎn)銷比和明顯的價(jià)格差異，一旦監(jiān)管不到位，極易發(fā)生以工業(yè)用鹽冒充食鹽進(jìn)行銷售的違法行為。

　　三是兩堿工業(yè)用鹽自1995年開(kāi)始實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，產(chǎn)銷直接見(jiàn)面，合同訂貨。面對(duì)這一形勢(shì)，建立并完善工業(yè)用鹽產(chǎn)、銷、運(yùn)、用的全程追溯制度，對(duì)確保食鹽安全和市場(chǎng)秩序具有重要意義。

　　“既然工業(yè)鹽經(jīng)營(yíng)糾紛大量存在，就說(shuō)明食鹽價(jià)格高、買賣利潤(rùn)大，如果取消食鹽專營(yíng)制度，就會(huì)大大減少甚至消除這樣的糾紛。”一位業(yè)內(nèi)人士這樣分析。據(jù)鄒佳萊介紹，鹽業(yè)專營(yíng)體系下，存在巨大的暴利空間，超市里500克包裝的食用鹽每包最低價(jià)格是2元，這就意味著食用鹽的銷售價(jià)格是4000元/噸，而食用鹽從鹽礦中出來(lái)的價(jià)格只有400多元/噸；小工業(yè)鹽的出廠價(jià)不到300元/噸，但到最終用戶那里就是600元/噸。

　　這種情況也在記者的調(diào)查中得到印證。山東一家小工業(yè)鹽企業(yè)往皮革廠運(yùn)送工業(yè)鹽，但被當(dāng)?shù)佧}務(wù)局查扣。記者感嘆：“小工業(yè)鹽如果取消專營(yíng)，就沒(méi)有這些糾紛了。”但沒(méi)曾想到，這位老板的回答出人意料：“取消專營(yíng)后，小工業(yè)鹽的價(jià)格和利潤(rùn)就沒(méi)有這么高了。”他向記者透露，山東海鹽小工業(yè)鹽出廠價(jià)275元/噸，江蘇淮安井礦鹽小工業(yè)鹽出廠價(jià)是330元/噸，有的鹽業(yè)公司銷售價(jià)格最高賣到980元/噸。正是高利潤(rùn)，導(dǎo)致了雖然鹽務(wù)局不斷查處小工業(yè)鹽，卻不斷有新的小工業(yè)鹽經(jīng)銷商出現(xiàn)的局面。

　　因此，多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，正是因?yàn)辂}業(yè)專營(yíng)造成價(jià)格差異，導(dǎo)致了以工業(yè)用鹽冒充食鹽進(jìn)行銷售的違法行為。我國(guó)原鹽產(chǎn)能已經(jīng)過(guò)億噸，如果真正放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，很多鹽廠都能加工生產(chǎn)食鹽，食鹽價(jià)格就會(huì)下降，消費(fèi)者就能夠得到更進(jìn)一步的實(shí)惠，小工業(yè)鹽價(jià)格也會(huì)下降。

　　在國(guó)內(nèi)進(jìn)行過(guò)多套工業(yè)鹽、食鹽工程設(shè)計(jì)和工程總承包的中國(guó)輕工業(yè)長(zhǎng)沙工程有限公司一位工程師也向記者證實(shí)，工業(yè)鹽、食鹽前面的蒸發(fā)結(jié)晶等生產(chǎn)工序是一樣的，區(qū)別是食鹽要增加洗鹽、脫水工序：一要除去雜質(zhì)和金屬離子，增加潔白度；二要加碘，即添加碘酸鉀。目前，除去雜質(zhì)和金屬離子的技術(shù)很成熟，絕大部分工業(yè)用井礦鹽的純度已經(jīng)達(dá)到了食鹽標(biāo)準(zhǔn)，有的只需除去雜質(zhì)和金屬離子就可以作為食鹽，有的井礦鹽甚至直接可以作為食鹽使用。
　

　
　　鹽是生活必需品，一旦監(jiān)管不到位，易發(fā)生以工業(yè)鹽冒充食鹽銷售的違法行為，這也是各地對(duì)工業(yè)鹽加強(qiáng)監(jiān)管的原因之一。圖為四川省華鎣市監(jiān)查人員正在對(duì)鹽市場(chǎng)進(jìn)行檢查。   （劉濤 攝）