在節(jié)能減排工作中認識不到位、責任不明確、措施不配套、政策不完善、投入不落實、協(xié)調(diào)不得力等問題，是造成節(jié)能減排約束性指標未能如期完成的主要原因。

　　要實現(xiàn)“十一五”期間的兩個約束性指標，根本的途徑是改變過去高投入、高排放的經(jīng)濟增長方式和末端治理的環(huán)境保護機制，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。循環(huán)經(jīng)濟是對傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展觀念、資源利用模式和環(huán)境治理方式的重大變革，有利于提高經(jīng)濟增長質(zhì)量、節(jié)約資源能源和改善生態(tài)環(huán)境，是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。循環(huán)經(jīng)濟要求在生產(chǎn)、流通和消費過程中遵循減量化、再使用和資源化原則，其直接效應(yīng)就是節(jié)能、降耗、減排。

　　大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進節(jié)能減排約束性指標的完成，關(guān)鍵是盡快完善推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的帶有根本性的制度建設(shè)。主要的制度保障措施有以下8條：1．建立循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度，明確政府績效評價考核和鼓勵、限制或禁止措施的具體要求。2．建立循環(huán)經(jīng)濟評價指標體系和考核制度，杜絕一些地方重經(jīng)濟增長、輕資源和環(huán)境保護的做法。3．建立循環(huán)經(jīng)濟的標準、標識、標志和認證制度，規(guī)范政府評價循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展狀況和依據(jù)和手段。4．建立以生產(chǎn)者為主的責任延伸制度，明確生產(chǎn)者應(yīng)依法承擔其產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置的責任。5．建立對重點企業(yè)資源節(jié)約和循環(huán)利用的定額管理制度，加強對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、紡織、食品等主要工業(yè)行業(yè)的高耗能、高污染企業(yè)的監(jiān)管。6．完善產(chǎn)業(yè)政策制度，規(guī)范和引導(dǎo)符合循環(huán)經(jīng)濟要求的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，限制高消耗、高污染行業(yè)的發(fā)展。7．建立政策激勵制度，調(diào)動各行各業(yè)的積極性，鼓勵走循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展道路。8．建立明確政府、企業(yè)和公眾責任的有關(guān)制度，以充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、企業(yè)的主體作用和公眾的參與作用，形成推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的整體合力。

　　(作者馮之浚，全國人大常委、全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員)