稅費(fèi)是國(guó)家宏觀政策調(diào)控的重要工具之一。石油行業(yè)稅費(fèi)既是國(guó)家籌集財(cái)政收入的重要手段，也是促進(jìn)石油資源開發(fā)、石油終端節(jié)約利用的調(diào)控工具。未來稅費(fèi)如何調(diào)整，需要考慮當(dāng)前的國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，更需要考慮我國(guó)石油戰(zhàn)略屬性與發(fā)展定位。

各國(guó)石油戰(zhàn)略屬性因國(guó)而異

石油屬于戰(zhàn)略物資，石油出口大國(guó)與石油進(jìn)口大國(guó)，石油的戰(zhàn)略屬性存在顯著差異。

在石油出口大國(guó)中，石油作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱的戰(zhàn)略屬性凸顯。歐佩克成員國(guó)、俄羅斯、哈薩克斯坦等國(guó)石油資源豐富、開采成本低、原油開采行業(yè)利潤(rùn)豐厚，政府通過原油開采、原油出口等環(huán)節(jié)較高的稅費(fèi)來分配石油財(cái)富，維持國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，石油租金占GDP的比重達(dá)到20%~60%；石油消費(fèi)環(huán)節(jié)稅費(fèi)則相對(duì)較少。例如，2018年科威特、伊拉克等國(guó)石油租金超過當(dāng)年財(cái)政收入，俄羅斯石油出口關(guān)稅和開采稅占到油價(jià)的60%~65%，石油出口大國(guó)國(guó)內(nèi)汽油價(jià)格均低于0.66美元/升，消費(fèi)環(huán)節(jié)稅費(fèi)占比不足10%。

在石油進(jìn)口大國(guó)中，石油作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)能源屬性凸顯。法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)石油資源匱乏，石油對(duì)外依存度高，石油外匯支出規(guī)模大，石油安全面臨一定風(fēng)險(xiǎn)。石油進(jìn)口國(guó)主要通過開征消費(fèi)稅、增值稅等消費(fèi)環(huán)節(jié)稅費(fèi)，提高石油使用成本，達(dá)到節(jié)約用油、降低石油在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的比重等目標(biāo)。根據(jù)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)(IEA)數(shù)據(jù)，2017年法國(guó)、德國(guó)、日本汽油終端價(jià)格分別為1.554美元/升、1.55美元/升、1.233美元/升，消費(fèi)稅和增值稅占比分別為63.9%、63.6%和48.3%。

我國(guó)石油戰(zhàn)略屬性因時(shí)而異

我國(guó)是石油生產(chǎn)大國(guó)，石油產(chǎn)量由改革開放初期的年產(chǎn)1.04億噸上漲到2018年的1.9億噸，增長(zhǎng)近1倍。同期，石油消費(fèi)量由9130萬噸增長(zhǎng)到6.28億噸。改革開放40年來，我國(guó)由石油出口大國(guó)轉(zhuǎn)向石油進(jìn)口大國(guó)，石油在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略屬性也相應(yīng)發(fā)生變化。

改革開放初期，石油是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，是外匯收入的主要來源。20世紀(jì)80年代初，國(guó)內(nèi)石油單井日產(chǎn)量高達(dá)30噸左右，開采成本較低，利潤(rùn)較豐富，石油租金占GDP比重的10%~14%；石油出口為國(guó)家換取了寶貴的外匯收入。隨著1993年我國(guó)成為石油凈進(jìn)口國(guó)，原油出口換外匯逐漸成為歷史；1994年1月1日開征汽油消費(fèi)稅，開始從消費(fèi)環(huán)節(jié)鼓勵(lì)節(jié)約用油。

隨著石油工業(yè)深化發(fā)展和改革開放的穩(wěn)步推進(jìn)，石油在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的基礎(chǔ)能源屬性顯現(xiàn)。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)原油開采由“稀井高產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“多井低產(chǎn)”，開采成本大幅提升，單井日產(chǎn)量降至2噸左右，石油租金占GDP的比重降至1%以下；國(guó)內(nèi)石油已難以承擔(dān)經(jīng)濟(jì)支柱作用，石油的戰(zhàn)略屬性更多地體現(xiàn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)能源方面。改革開放40年間，國(guó)內(nèi)石油生產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的定位也由國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支柱轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家石油安全的基礎(chǔ)保障。

石油戰(zhàn)略屬性轉(zhuǎn)變決定稅費(fèi)改革方向

目前，我國(guó)已成為世界第一大石油進(jìn)口國(guó)，石油進(jìn)口超過4億噸、石油對(duì)外依存度超過70%。在中美戰(zhàn)略博弈背景下，石油安全已成為威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全運(yùn)行的重要方面。我國(guó)作為世界石油生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，加大國(guó)內(nèi)石油勘探開發(fā)力度、降低國(guó)內(nèi)石油需求強(qiáng)度成為保障國(guó)家石油安全的現(xiàn)實(shí)選擇。

加大國(guó)內(nèi)石油勘探開發(fā)力度，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)保障能力，需要減石油開采稅費(fèi)助生產(chǎn)。我國(guó)石油勘探開發(fā)面臨戰(zhàn)略接替領(lǐng)域準(zhǔn)備不足、老油田進(jìn)入開發(fā)后期、新油田以低品位儲(chǔ)量為主等問題，在加大勘探開發(fā)投入、強(qiáng)化科技攻關(guān)力度的同時(shí)，適度調(diào)減開采環(huán)節(jié)資源稅、增值稅等稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)勘探，減緩“特高含水、特高采出程度”雙特高老油田遞減，助力低品位資源規(guī)模效益開發(fā)是實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量止跌回升的重要舉措。

努力提高石油利用效率，減低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)石油的依賴，需要增加石油消費(fèi)稅費(fèi)促節(jié)約。石油具備商品屬性，石油終端價(jià)格的高低影響人均石油消費(fèi)峰值的高低。2017年美國(guó)汽油消費(fèi)環(huán)節(jié)稅費(fèi)不足西歐國(guó)家的20%，終端價(jià)格為西歐國(guó)家的40%~65%，美國(guó)人均石油消費(fèi)量接近西歐國(guó)家的2倍。當(dāng)前，我國(guó)已出臺(tái)汽油、柴油、煤油、燃料油等多個(gè)油品的消費(fèi)稅，石油終端消費(fèi)環(huán)節(jié)稅費(fèi)包括消費(fèi)稅、增值稅、城市建設(shè)和教育附加等。初步估算，我國(guó)汽油終端價(jià)格中稅費(fèi)占比35%~40%，高于美國(guó)20%的水平，低于西歐國(guó)家60%的水平。

展望未來，石油相關(guān)稅費(fèi)的調(diào)節(jié)方向不是一成不變的，會(huì)隨著國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國(guó)內(nèi)石油生產(chǎn)與消費(fèi)狀況、石油在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略屬性變化而變化。但有一點(diǎn)是不變的，即石油稅費(fèi)調(diào)整服務(wù)于國(guó)家總體戰(zhàn)略、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)于人民對(duì)美好生活向往的大局永遠(yuǎn)不變。

（作者單位：中國(guó)石油勘探開發(fā)研究院）