12月9日,國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司(下稱“管網(wǎng)公司”)在北京成立,標(biāo)志著我國石油天然氣體制改革邁出重要一步,將對我國油氣行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

然而,有業(yè)內(nèi)人士表示,成立僅僅是個開始,管網(wǎng)公司要真正發(fā)揮預(yù)期效應(yīng),推動油氣行業(yè)更深層次的改革,仍有四大問題亟需解決——如何提高服務(wù)能力和水平,如何處理與城市管網(wǎng)的關(guān)系,如何平衡好效益與保供職能,如何加強監(jiān)管。

　　認(rèn)準(zhǔn)服務(wù)功能

　　實現(xiàn)“一管多用”

“管網(wǎng)公司成立的目的就是為了提高國家公共服務(wù)的能力和水平。”中國能源投資協(xié)會能源專業(yè)委員會副會長曾興球表示。

國家管網(wǎng)公司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,管網(wǎng)公司的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)全國油氣干線管道、部分儲氣調(diào)峰設(shè)施的投資建設(shè),負(fù)責(zé)干線管道互聯(lián)互通及與社會管道聯(lián)通,負(fù)責(zé)原油、成品油、天然氣的管道輸送,并統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國油氣干線管網(wǎng)運行調(diào)度,定期向社會公開剩余管輸和儲存能力,實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施向所有符合條件的用戶公平開放等。推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的“X+1+X”油氣市場體系。

國家管網(wǎng)公司并不參與上游資源和下游市場的競爭性交易。在曾興球看來,必須強化管網(wǎng)公司的服務(wù)功能,向上游勘探開發(fā)領(lǐng)域開放,適應(yīng)我國已經(jīng)形成的天然氣、煤層氣等多氣源供應(yīng)格局,真正實現(xiàn)管網(wǎng)集約輸送,提高資源配置效率,推動建設(shè)公開、公平、公正的石油天然氣市場。

曾興球說,要破除管道公司歸屬企業(yè)的觀念,強化國家所有的理念。國家管網(wǎng)公司既要實現(xiàn)保值增值,又要保供增供,我國也不可能像美國一樣建立龐大的管網(wǎng)體系,只有認(rèn)準(zhǔn)管網(wǎng)公司的功能定位,實現(xiàn)“一管多用”,才能提升輸送效率。

　　省級干線管網(wǎng)并入國家管網(wǎng)

　　減少“層層盤剝”

目前我國約有21個省份組建了30多家省級天然氣管網(wǎng)公司,國家管網(wǎng)成立運營后如何處理與城市管網(wǎng)的關(guān)系,也是業(yè)界關(guān)注的一大焦點。

國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測中心高級經(jīng)濟(jì)師劉滿平指出,按照“上游供氣商能否與下游用戶直接交易”以及“區(qū)域管網(wǎng)建設(shè)運營是否為特許經(jīng)營”的區(qū)別來劃分,主要包括以下三種類型:以浙江為代表的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”模式,以廣東為代表的“允許代輸”模式,以江蘇為代表的“開放型”模式。

三種模式中,最具爭議的是“浙江模式”。目前浙江氣源主要有西氣東輸、川氣東送,還有來自海上的LNG ,管道氣主要是來自過路氣。然而,一些輸氣管線本就經(jīng)過某些地區(qū),但卻在分輸站幾米之隔,又設(shè)有浙江省、市門站,天然氣必須通過省市管網(wǎng),繞道送達(dá)一些用氣地區(qū),舍近求遠(yuǎn),最終消費者承擔(dān)的天然氣價格是經(jīng)過“層層盤剝”的高價天然氣。

記者就曾現(xiàn)場見過,在杭州蕭山區(qū)三聯(lián)村,中石油西氣東輸二線分輸站與浙江省公司聯(lián)絡(luò)站、杭州市門站、城燃接收站,四級站點幾乎“背靠背”,相距也就1公里左右。

浙江一位城市燃?xì)夤鞠嚓P(guān)負(fù)責(zé)人給記者舉例說,中石油的管道氣如果給浙江省含稅價格2.19元/方,經(jīng)過省管網(wǎng)的加價至2.76元/方,再經(jīng)過市級管網(wǎng)公司加價0.1-0.2元/方,實際到達(dá)終端城燃公司的價格達(dá)到2.86-2.96元/方,而這個價格又由省市兩級價格管理部門限定,虧損由城市燃?xì)夤境袚?dān)。

曾興球說,未來國家和省級天然氣干線管網(wǎng),壓力在4兆帕以上的管網(wǎng)或?qū)喜?其他地市級支線管網(wǎng)就暫歸入地方,實行統(tǒng)一定價。目前,有些省份已表示主動愿意交出管網(wǎng)。長期看,肯定會減少中間環(huán)節(jié),天然氣價格會呈現(xiàn)降低趨勢。

與城市管網(wǎng)的糾葛更多體現(xiàn)在利益方面。對于價格如何執(zhí)行,中海油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院綜合規(guī)劃資深工程師許江風(fēng)表示,應(yīng)強制實行國家和省級統(tǒng)一價格。

　　處理好服務(wù)與盈利關(guān)系

　　降低管輸成本

國家管網(wǎng)公司的成立打破了原有的利益分配格局,如何平衡好效益與保供職能?平衡好各方主體利益?

12月10日,中國石油和中國石化分別發(fā)布公告,尚未就可能注入的資產(chǎn)與國家管網(wǎng)集團(tuán)達(dá)成協(xié)議。由于管網(wǎng)資產(chǎn)都在“三桶油”上市公司,如何剝離,如何保障股東利益等問題目前都尚未明確。

從國家管網(wǎng)公司的定位來看,其收入來源主要是管輸服務(wù)費。

如何平衡效益與保供的關(guān)系?在一部分專業(yè)人士看來,這是技術(shù)操作層面的問題,要從體制機制的層面予以統(tǒng)籌。比如,現(xiàn)有西氣東輸管道氣基本都是虧損,以前都是企業(yè)承擔(dān),未來會不會因為價格倒掛,影響保供積極性,都需要重新考慮。

“作為企業(yè)不能不賺錢,但要處理好盈利和服務(wù)的關(guān)系,核心是服務(wù),降低管輸成本,擴大服務(wù)面,讓老百姓用得起氣。”曾興球說。

對此,中國石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院國家高端智庫首席專家王震也表達(dá)了類似觀點:“國家管網(wǎng)公司的成立是為了促進(jìn)行業(yè)持續(xù)有序發(fā)展,改革的目的是讓蛋糕越做越大,既能推動管網(wǎng)建設(shè)運營,又能降低管輸價格,讓用氣更有保障,價格更能承受。”

　　立法與專業(yè)化監(jiān)管結(jié)合

　　多重監(jiān)管機制并行

“給誰輸,不給誰輸?輸小公司的,還是大公司的?會不會只有在管道‘吃不飽’的時候,才會輸富余的油氣,稍微有點緊張都不會求別人輸氣吧?這些可能都會是問題。”一位不愿具名的石油公司內(nèi)部人士向記者道出擔(dān)憂。

劉滿平分析指出,管網(wǎng)公司成立后將之前從屬于各家企業(yè)的管網(wǎng)業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸屬一家公司,壟斷性質(zhì)更為明顯。管網(wǎng)公司可以獨立決策管網(wǎng)的投資建設(shè)、氣源的調(diào)配、擴張收購等業(yè)務(wù)。這就要求政府必須加強對管網(wǎng)公司的監(jiān)管。

由于我國天然氣價格由國家發(fā)改委制定,已形成相對完備的價格監(jiān)管體系,因此準(zhǔn)入和運營方面的監(jiān)管備受關(guān)注。

另有業(yè)內(nèi)人士指出,從公司名稱上看,冠以“國家”字樣,未來可能會承擔(dān)一些政府行政職能。

在此情形下,如何保證管網(wǎng)公司真正做到公開、公平、公正、效率。自然壟斷的集中管網(wǎng)輸配體系,已面臨監(jiān)管缺失的問題。

從發(fā)達(dá)國家油氣管網(wǎng)的管理經(jīng)驗來看,油氣管網(wǎng)不論采取何種經(jīng)營模式,都受到政府的大力支持和嚴(yán)格監(jiān)管,配有相對完備的法律法規(guī)和政策監(jiān)管體系。比如,美國執(zhí)行聯(lián)邦與州兩級層次鮮明、職責(zé)清晰的管理體制。監(jiān)管機構(gòu)獨立于政府,并具備司法審判功能,對油氣管網(wǎng)建設(shè)、運營、準(zhǔn)入、安全、環(huán)保、運輸價格和服務(wù)等行使審批權(quán)和獨立監(jiān)管,從而確保政府能源政策的落實。

而目前我國相關(guān)現(xiàn)行法律只有《石油天然氣管道保護(hù)法》,對于管網(wǎng)監(jiān)管無法可依。

曾興球指出:“必須加快建立統(tǒng)一配套的監(jiān)管體系,由政府主導(dǎo),企業(yè)參與。政府相關(guān)部門必須提前考慮,建立相關(guān)法律法規(guī),既要防止‘九龍治水’,也要杜絕‘龍多不治’。要明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管流程、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。”

對此,中國石油大學(xué)(北京)教授劉毅軍則提出:“隨著國家管網(wǎng)逐步正式運營,應(yīng)建立專業(yè)化監(jiān)管的系統(tǒng),為其安全可靠運營提供更完備的監(jiān)管。”