按目前的統(tǒng)計口徑，財政支農支出主要包括農業(yè)基本建設、農業(yè)科技三項費用、農業(yè)科研、支援農村生產、農業(yè)綜合開發(fā)、農林水氣等部門事業(yè)費、農產品流通補貼、農業(yè)生產資料補貼、財政扶貧和農業(yè)稅收減免等項支出。我國政府對農業(yè)的財政資金支持總量仍是低水平的，政府財政支農資金投入結構存在諸多不合理之處，政府財政支農資金管理體制也不夠完善，資金使用效果不理想。建立政府財政支農資金投入穩(wěn)定增長機制是完善國家對農業(yè)支持和保護體系的重要方面。
一、政府財政支農資金使用與管理中存在的突出問題
１、政府財政支農資金投入總量不足。盡管“九五”時期政府財政支農資金投入的增長幅度較大，但與我國農業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對農業(yè)的支持總量仍是低水平的。如果按ＷＴＯ協(xié)議計算口徑，把支持貧困地區(qū)發(fā)展的財政支出、糧棉油糖價格補貼計算在內，１９９６～２０００年，我國農業(yè)支持總量分別為１０８３億元、１２６７億元、１８２６億元、１７０９億元和２２００億元，分別占當年農業(yè)總產值的４．９％、５．３％、７．４％、７％和８．８％。按照相同的口徑，發(fā)達國家的支持水平約為３０％～５０％，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為１０％～２０％。在ＷＴＯ規(guī)則允許的１２種“綠箱”政策措施中，我國使用了６種（政府的一般服務支出、食物安全儲備、國內食物援助、自然災害救助、生態(tài)環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展援助）。“黃箱”支出在１９９６年～１９９８年計算基期內年均２９７億元，占農業(yè)總產值的１．２３％，與談判允許的８．５％（１７４０億元）相比，我國“黃箱”政策的支持空間還有１４４３億元。
２、政府支農資金投入結構存在諸多的不合理之處。一是政府財政農業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在７０％左右，而用于建設性的支出比重不高。二是在財政農業(yè)建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接收益的中小型基礎設施建設的比重較小。１９９６～２０００年，中央財政累計安排水利基礎設施建設投入達１１００多億元，約占中央農業(yè)基本建設投入總量的７０％。１９９６～２０００年，中央財政共安排林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設投資２３０億元，占同期中央農業(yè)基本建設投資的１４．３％。水利、林業(yè)生態(tài)等社會效益顯著、受益對象不僅僅局限于農業(yè)，其投入長期以來一直統(tǒng)計在農業(yè)投入中，一定程度上夸大了政府農業(yè)投入的規(guī)模。三是在政府農業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補貼過高。１９９８年以來，政府支農業(yè)投入中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在５００～７００億元之間，占政府農業(yè)支持總量的３０％以上。而一些關系農業(yè)發(fā)展全局的基礎性、戰(zhàn)略性、公益性項目，如農業(yè)品質改良、重大病害控制、食品安全保障、執(zhí)法體系建設、社會化服務體系建設等，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。
３、政府財政支農資金管理體制不完善，資金使用效果不理想。一是財政支農投入高度依賴中央政府，中央政府和地方政府之間農業(yè)投入職責劃分不清，地方政府對農業(yè)的投入嚴重不足。中央財政預算安排的財政農業(yè)支出約占整個農業(yè)財政支出的６５％。地方財政尤其地（市）、縣級以下財政大多為吃飯財政，自身財力連“吃飯”都不能保證，很難再向經濟效益相對較低的農業(yè)追加投入。地方財政農業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢，１９９１年為９．６％，１９９５年為７．９％，到２０００年下降為６．６％。農業(yè)和農村經濟發(fā)展既是中央政府的事權，也是地方政府的事權。什么項目應由中央政府投資，什么項目應由地方政府投資，對此沒有明確的界定。這種體制增加了資金安排使用過程中的隨意性，地方政府想方設法把支農職責壓在中央一級。二是財政農業(yè)支出實行分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力。目前政府對農業(yè)的投入渠道較多，農業(yè)財政支出分部門管理。這種管理模式存在問題是，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉，但由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調不夠、重復投入等問題。這種體制造成了政府各部門之間職責不清，政出多門，多頭管理，力量分散，不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調，不能形成合力。三是政府財政支農資金使用監(jiān)督機制落后，資金使用效果差。目前，政府投資的農業(yè)項目實行按投資額度確定權限，審批手續(xù)繁雜、程序較多。項目審批制度化、公開化、科學化不夠，存在一定的盲目性和隨意性。財政支農工作的主要內容往往是分資金、下指標，重資金分配、輕資金管理。農業(yè)項目的管理存在諸多漏洞，使得很多項目的實施效果較差。
二、完善政府財政農業(yè)投入政策的若干建議
１、繼續(xù)加大農業(yè)基本建設投資力度。１９９８年以來，國債資金一直占年度間中央預算內基建投資的７０％以上，而正常年度預算內基建投資不足３０％。顯然，靠發(fā)行國債籌集資金不是長久之計。中央預算內農業(yè)基建投資已連續(xù)４年沒有新的增長。與中央財力增長相適應，應逐年增加一部分中央預算內投資，重點用于農業(yè)建設，保證農業(yè)投資有一個正常穩(wěn)定的來源，確保中央農業(yè)基建投資保持在較高水平。
２、逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，建立對農民收入的直接補貼制度。一是逐步將主要農產品市場風險基金（如糧食風險基金）轉為對農民的收入的直接補貼。２００１年，全國糧食風險基金３０２億元，如果這一部分資金由補貼流通領域轉為直接補貼農民，相當于２００１年農業(yè)稅和農業(yè)特產稅的金額。國家可以繼續(xù)保留保護價這一指導性價格，但糧食市場是放開的，國有糧食購銷企業(yè)與其他經批準入市的企業(yè)一樣，進入農村市場，隨行就市收購糧食，國家不再對國有糧食購銷企業(yè)進行補貼。當市場糧食價格低于保護價時，由國家將市場價與保護價的差價直接補貼給農民。補貼的重點是糧食主產區(qū)，補貼的依據是種糧面積和糧食商品量。二是在主產區(qū)建立對農民使用先進技術的直接補貼制度。這種補貼方式，一方面可以形成對農民收入的直接補貼，另一方面鼓勵、支持農民、農業(yè)生產者使用優(yōu)良品種，是一舉兩得的方式，可以隨財力的增強逐步擴大，在重點產區(qū)建立良種推廣補貼制度。對農民購買農機及農用燃油等投入品也可以給予一定的補貼。三是逐步將一部分農產品出口補貼轉為對農民的直接收入補貼。我國政府已作出了不使用農產品出口補貼的承諾。２００１年中國糧食、棉花出口補貼２６．７億元，加入ＷＴＯ以后，中國承諾不對農產品出口實行補貼政策，可以考慮將這一部分補貼轉為對產糧、產棉地區(qū)農民的直接收入補貼。四是增加對農民的生態(tài)環(huán)境補貼。要抓住糧食仍供大于求的有利時機，增加對農民退耕還林還草的補助。對漁民和牧民生態(tài)移民和轉產轉業(yè)等，也應給予直接補貼。五是繼續(xù)加大對受災地區(qū)農民的收入補貼。２００１年，針對全國受災情況，國家大幅度增加對農牧業(yè)稅災歉減免，共減免５０億元。按照目前的國家財政收入增長狀況，加大農牧業(yè)稅減免還有一定的空間。
３、充分利用ＷＴＯ的“綠箱”政策，增加農業(yè)科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。一是逐漸增加農業(yè)科研和推廣投資。集中支持農業(yè)基礎研究和公益性項目，尤其是動植物品種資源、轉基因技術、節(jié)水灌溉技術、旱作農業(yè)技術的研究，增加科技儲備，加速農業(yè)科技進步。進一步加大種子工程、畜禽水產良種工程、動植物保護體系建設投入，加快品種引進和改良。扶持建設農業(yè)科技示范園區(qū)和現代農業(yè)示范基地，加快農業(yè)現代化步伐。加大對農業(yè)科技推廣項目及服務體系建設的支持力度。二是增加對農業(yè)社會化服務體系、農產品市場信息體系和農產品質量安全體系的投入。三是積極支持農業(yè)結構調整。加快高效、專用農產品生產基地建設，發(fā)展名、特、優(yōu)農產品生產。支持我國有比較優(yōu)勢的畜牧、水產和蔬菜、水果、花卉等產品改進品種，提高質量。要重點向優(yōu)勢產品優(yōu)勢區(qū)域集中投資。
４、調整水利投資方向和重點，建立穩(wěn)定的水利支農投入渠道。目前，水利支農投資缺少統(tǒng)一、長遠的規(guī)劃和考慮，大部分資金被應急投到了防洪、抗旱、灌溉等救急性工程項目上，對農業(yè)節(jié)水技術推廣、生態(tài)環(huán)境不斷惡化等問題重視和投入不夠。應適時調整水利投資的方向和重點，加大水利支農資金投入力度。
５、逐步將縣以下以改善農民基本生產條件和生活質量為重點的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。特別要重點支持與農業(yè)生產和農民增收關系密切的節(jié)水灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農村水電、農村沼氣、草場圍欄等農村小型基礎設施建設。
６、整合財政支農投入，完善政府財政支農資金管理體制。應對現有農業(yè)項目、資金進行整合，相對集中。對于目前由不同渠道管理的農業(yè)投入，尤其是用于農業(yè)基礎設施建設的財政資金投入，要加強統(tǒng)籌協(xié)調和統(tǒng)一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統(tǒng)一負責。要對各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農業(yè)財政資金的有效配置。
合理劃分中央和地方政府財政在農業(yè)和農村發(fā)展中的事權。在投資責任方面，總的原則是按照項目規(guī)模和性質實行分類管理。凡屬地方項目或中央補助投資的地方性項目，其投資、建設、管理和職責完全下放給地方；屬于中央項目的，其投資、建設和管理均由中央政府或有關部門負責，也可通過某種方式委托地方建設或管理。建立規(guī)范的政府財政支農資金管理制度，包括項目的立項、選擇、實施、竣工、后續(xù)管理等整個資金運行全過程管理的規(guī)范化。
７、拓寬支農資金來源渠道，建立多元化的投融資體制。２０００年我國全社會農業(yè)總投入是１．２萬億元，其中：農業(yè)信貸投入占４０％，農民自籌投入占３７％，各級政府投入占１７％，其它投入（包括上市公司、城鄉(xiāng)企業(yè)、外資等）僅占６％。這說明，工商企業(yè)、資本市場、外商投入農業(yè)的資金非常少。從發(fā)展趨勢來看，我國通過鼓勵社會投資者投資農業(yè)、發(fā)展證券市場、利用外資籌集農業(yè)發(fā)展資金還大有潛力可挖。要逐步建立以農民個人投資為主體，國家財政性投資為引導，信貸、外資等各類資金為補充的多渠道、多元化的農業(yè)投資格局。為了提高社會資本投資農業(yè)的吸引力，需要通過發(fā)揮農業(yè)財政支持和導向功能，進一步建立農業(yè)投入的激勵機制。要調整和優(yōu)化農業(yè)財政支出結構，強化農業(yè)基礎性投入。為吸引社會資金投向農業(yè)，國家要在稅收、補貼、貼息等方面對農業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎勵。要改變財政投入方式，減少政府直接辦項目，加大對農民和社會辦項目的補助。
據《中國經濟時報》
一、政府財政支農資金使用與管理中存在的突出問題
１、政府財政支農資金投入總量不足。盡管“九五”時期政府財政支農資金投入的增長幅度較大，但與我國農業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對農業(yè)的支持總量仍是低水平的。如果按ＷＴＯ協(xié)議計算口徑，把支持貧困地區(qū)發(fā)展的財政支出、糧棉油糖價格補貼計算在內，１９９６～２０００年，我國農業(yè)支持總量分別為１０８３億元、１２６７億元、１８２６億元、１７０９億元和２２００億元，分別占當年農業(yè)總產值的４．９％、５．３％、７．４％、７％和８．８％。按照相同的口徑，發(fā)達國家的支持水平約為３０％～５０％，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為１０％～２０％。在ＷＴＯ規(guī)則允許的１２種“綠箱”政策措施中，我國使用了６種（政府的一般服務支出、食物安全儲備、國內食物援助、自然災害救助、生態(tài)環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展援助）。“黃箱”支出在１９９６年～１９９８年計算基期內年均２９７億元，占農業(yè)總產值的１．２３％，與談判允許的８．５％（１７４０億元）相比，我國“黃箱”政策的支持空間還有１４４３億元。
２、政府支農資金投入結構存在諸多的不合理之處。一是政府財政農業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在７０％左右，而用于建設性的支出比重不高。二是在財政農業(yè)建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接收益的中小型基礎設施建設的比重較小。１９９６～２０００年，中央財政累計安排水利基礎設施建設投入達１１００多億元，約占中央農業(yè)基本建設投入總量的７０％。１９９６～２０００年，中央財政共安排林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設投資２３０億元，占同期中央農業(yè)基本建設投資的１４．３％。水利、林業(yè)生態(tài)等社會效益顯著、受益對象不僅僅局限于農業(yè)，其投入長期以來一直統(tǒng)計在農業(yè)投入中，一定程度上夸大了政府農業(yè)投入的規(guī)模。三是在政府農業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補貼過高。１９９８年以來，政府支農業(yè)投入中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在５００～７００億元之間，占政府農業(yè)支持總量的３０％以上。而一些關系農業(yè)發(fā)展全局的基礎性、戰(zhàn)略性、公益性項目，如農業(yè)品質改良、重大病害控制、食品安全保障、執(zhí)法體系建設、社會化服務體系建設等，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。
３、政府財政支農資金管理體制不完善，資金使用效果不理想。一是財政支農投入高度依賴中央政府，中央政府和地方政府之間農業(yè)投入職責劃分不清，地方政府對農業(yè)的投入嚴重不足。中央財政預算安排的財政農業(yè)支出約占整個農業(yè)財政支出的６５％。地方財政尤其地（市）、縣級以下財政大多為吃飯財政，自身財力連“吃飯”都不能保證，很難再向經濟效益相對較低的農業(yè)追加投入。地方財政農業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢，１９９１年為９．６％，１９９５年為７．９％，到２０００年下降為６．６％。農業(yè)和農村經濟發(fā)展既是中央政府的事權，也是地方政府的事權。什么項目應由中央政府投資，什么項目應由地方政府投資，對此沒有明確的界定。這種體制增加了資金安排使用過程中的隨意性，地方政府想方設法把支農職責壓在中央一級。二是財政農業(yè)支出實行分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力。目前政府對農業(yè)的投入渠道較多，農業(yè)財政支出分部門管理。這種管理模式存在問題是，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉，但由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調不夠、重復投入等問題。這種體制造成了政府各部門之間職責不清，政出多門，多頭管理，力量分散，不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調，不能形成合力。三是政府財政支農資金使用監(jiān)督機制落后，資金使用效果差。目前，政府投資的農業(yè)項目實行按投資額度確定權限，審批手續(xù)繁雜、程序較多。項目審批制度化、公開化、科學化不夠，存在一定的盲目性和隨意性。財政支農工作的主要內容往往是分資金、下指標，重資金分配、輕資金管理。農業(yè)項目的管理存在諸多漏洞，使得很多項目的實施效果較差。
二、完善政府財政農業(yè)投入政策的若干建議
１、繼續(xù)加大農業(yè)基本建設投資力度。１９９８年以來，國債資金一直占年度間中央預算內基建投資的７０％以上，而正常年度預算內基建投資不足３０％。顯然，靠發(fā)行國債籌集資金不是長久之計。中央預算內農業(yè)基建投資已連續(xù)４年沒有新的增長。與中央財力增長相適應，應逐年增加一部分中央預算內投資，重點用于農業(yè)建設，保證農業(yè)投資有一個正常穩(wěn)定的來源，確保中央農業(yè)基建投資保持在較高水平。
２、逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，建立對農民收入的直接補貼制度。一是逐步將主要農產品市場風險基金（如糧食風險基金）轉為對農民的收入的直接補貼。２００１年，全國糧食風險基金３０２億元，如果這一部分資金由補貼流通領域轉為直接補貼農民，相當于２００１年農業(yè)稅和農業(yè)特產稅的金額。國家可以繼續(xù)保留保護價這一指導性價格，但糧食市場是放開的，國有糧食購銷企業(yè)與其他經批準入市的企業(yè)一樣，進入農村市場，隨行就市收購糧食，國家不再對國有糧食購銷企業(yè)進行補貼。當市場糧食價格低于保護價時，由國家將市場價與保護價的差價直接補貼給農民。補貼的重點是糧食主產區(qū)，補貼的依據是種糧面積和糧食商品量。二是在主產區(qū)建立對農民使用先進技術的直接補貼制度。這種補貼方式，一方面可以形成對農民收入的直接補貼，另一方面鼓勵、支持農民、農業(yè)生產者使用優(yōu)良品種，是一舉兩得的方式，可以隨財力的增強逐步擴大，在重點產區(qū)建立良種推廣補貼制度。對農民購買農機及農用燃油等投入品也可以給予一定的補貼。三是逐步將一部分農產品出口補貼轉為對農民的直接收入補貼。我國政府已作出了不使用農產品出口補貼的承諾。２００１年中國糧食、棉花出口補貼２６．７億元，加入ＷＴＯ以后，中國承諾不對農產品出口實行補貼政策，可以考慮將這一部分補貼轉為對產糧、產棉地區(qū)農民的直接收入補貼。四是增加對農民的生態(tài)環(huán)境補貼。要抓住糧食仍供大于求的有利時機，增加對農民退耕還林還草的補助。對漁民和牧民生態(tài)移民和轉產轉業(yè)等，也應給予直接補貼。五是繼續(xù)加大對受災地區(qū)農民的收入補貼。２００１年，針對全國受災情況，國家大幅度增加對農牧業(yè)稅災歉減免，共減免５０億元。按照目前的國家財政收入增長狀況，加大農牧業(yè)稅減免還有一定的空間。
３、充分利用ＷＴＯ的“綠箱”政策，增加農業(yè)科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。一是逐漸增加農業(yè)科研和推廣投資。集中支持農業(yè)基礎研究和公益性項目，尤其是動植物品種資源、轉基因技術、節(jié)水灌溉技術、旱作農業(yè)技術的研究，增加科技儲備，加速農業(yè)科技進步。進一步加大種子工程、畜禽水產良種工程、動植物保護體系建設投入，加快品種引進和改良。扶持建設農業(yè)科技示范園區(qū)和現代農業(yè)示范基地，加快農業(yè)現代化步伐。加大對農業(yè)科技推廣項目及服務體系建設的支持力度。二是增加對農業(yè)社會化服務體系、農產品市場信息體系和農產品質量安全體系的投入。三是積極支持農業(yè)結構調整。加快高效、專用農產品生產基地建設，發(fā)展名、特、優(yōu)農產品生產。支持我國有比較優(yōu)勢的畜牧、水產和蔬菜、水果、花卉等產品改進品種，提高質量。要重點向優(yōu)勢產品優(yōu)勢區(qū)域集中投資。
４、調整水利投資方向和重點，建立穩(wěn)定的水利支農投入渠道。目前，水利支農投資缺少統(tǒng)一、長遠的規(guī)劃和考慮，大部分資金被應急投到了防洪、抗旱、灌溉等救急性工程項目上，對農業(yè)節(jié)水技術推廣、生態(tài)環(huán)境不斷惡化等問題重視和投入不夠。應適時調整水利投資的方向和重點，加大水利支農資金投入力度。
５、逐步將縣以下以改善農民基本生產條件和生活質量為重點的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。特別要重點支持與農業(yè)生產和農民增收關系密切的節(jié)水灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農村水電、農村沼氣、草場圍欄等農村小型基礎設施建設。
６、整合財政支農投入，完善政府財政支農資金管理體制。應對現有農業(yè)項目、資金進行整合，相對集中。對于目前由不同渠道管理的農業(yè)投入，尤其是用于農業(yè)基礎設施建設的財政資金投入，要加強統(tǒng)籌協(xié)調和統(tǒng)一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統(tǒng)一負責。要對各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農業(yè)財政資金的有效配置。
合理劃分中央和地方政府財政在農業(yè)和農村發(fā)展中的事權。在投資責任方面，總的原則是按照項目規(guī)模和性質實行分類管理。凡屬地方項目或中央補助投資的地方性項目，其投資、建設、管理和職責完全下放給地方；屬于中央項目的，其投資、建設和管理均由中央政府或有關部門負責，也可通過某種方式委托地方建設或管理。建立規(guī)范的政府財政支農資金管理制度，包括項目的立項、選擇、實施、竣工、后續(xù)管理等整個資金運行全過程管理的規(guī)范化。
７、拓寬支農資金來源渠道，建立多元化的投融資體制。２０００年我國全社會農業(yè)總投入是１．２萬億元，其中：農業(yè)信貸投入占４０％，農民自籌投入占３７％，各級政府投入占１７％，其它投入（包括上市公司、城鄉(xiāng)企業(yè)、外資等）僅占６％。這說明，工商企業(yè)、資本市場、外商投入農業(yè)的資金非常少。從發(fā)展趨勢來看，我國通過鼓勵社會投資者投資農業(yè)、發(fā)展證券市場、利用外資籌集農業(yè)發(fā)展資金還大有潛力可挖。要逐步建立以農民個人投資為主體，國家財政性投資為引導，信貸、外資等各類資金為補充的多渠道、多元化的農業(yè)投資格局。為了提高社會資本投資農業(yè)的吸引力，需要通過發(fā)揮農業(yè)財政支持和導向功能，進一步建立農業(yè)投入的激勵機制。要調整和優(yōu)化農業(yè)財政支出結構，強化農業(yè)基礎性投入。為吸引社會資金投向農業(yè)，國家要在稅收、補貼、貼息等方面對農業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎勵。要改變財政投入方式，減少政府直接辦項目，加大對農民和社會辦項目的補助。
據《中國經濟時報》
