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如何改善投資宏觀調(diào)控?

   2003-09-26 復(fù)旦大學(xué)世界經(jīng)濟(jì)所復(fù)旦大學(xué)世界經(jīng)濟(jì)所

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  毫無疑問,投資是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要因素,而這種推動(dòng)作用的具體效果又主要依賴于投資宏觀調(diào)控的有效發(fā)揮程度。但在目前,我國的投資宏觀調(diào)控不僅在理論上相對(duì)滯后,而且在實(shí)踐上效率不足。因此,應(yīng)對(duì)投資宏觀調(diào)控的基本問題加深認(rèn)識(shí),以求在理論上和實(shí)踐上改善投資宏觀調(diào)控。
 
  一、調(diào)控主體的明確
 
  (一)地方政府不應(yīng)作為投資宏觀調(diào)控的主體
 
  中央政府和地方政府在投資調(diào)控上具有不同的權(quán)力,應(yīng)根據(jù)不同的職能和需要制定不同的目標(biāo)和采用不同的手段。必須強(qiáng)調(diào)的是,投資宏觀調(diào)控應(yīng)是一種在全國范圍內(nèi)的,以資源全國性流動(dòng)和利益全國性分配為基礎(chǔ)的全局調(diào)控行為,而地方政府相對(duì)中央政府而言只是微觀主體,有著特殊的局部利益。長期以來,正是由于對(duì)地方政府調(diào)控和地方政府投資的區(qū)別認(rèn)識(shí)不清,才找不出政企不分的癥結(jié);也正是認(rèn)識(shí)不清中央和地方多層調(diào)控的相互掣肘,才做不到責(zé)、權(quán)、利的一致。地方政府不能作為獨(dú)立的投資調(diào)控立法,其職能是:1.投資職能;2.貫徹執(zhí)行中央政府調(diào)控的職能;3.相關(guān)的服務(wù)職能。且這三個(gè)職能要由不同部門承擔(dān)。
 
  (二)中央政府調(diào)控職能和投資職能的分離
 
  中央政府是投資宏觀調(diào)控的主體,但其投資與調(diào)控職能混淆不清是調(diào)控效率低下的基本原因之一。中央政府的調(diào)控與投資職能的嚴(yán)格分離應(yīng)體現(xiàn)在兩個(gè)方面:機(jī)構(gòu)分離和權(quán)限明確。要以投資職能的弱化和調(diào)控職能的強(qiáng)化為指導(dǎo)思想。投資職能的弱化是指中央政府應(yīng)以“小政府、大市場(chǎng)”為方向?qū)嵤┩顿Y領(lǐng)域的合理、有序地退出的政策,具體指以投資公司為主體實(shí)現(xiàn)政府投資在競(jìng)爭中退出競(jìng)爭性領(lǐng)域。所謂強(qiáng)化并不是給調(diào)控機(jī)構(gòu)更多的權(quán)力,也不等于更多地采用行政控制手段,主要是指在調(diào)控機(jī)構(gòu)獨(dú)立的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)調(diào)控職能的專業(yè)化,提高決策水平和降低出錯(cuò)成本,以此提高宏觀調(diào)控的效率。
 
  二、投資主體的明確
 
  (一)各類主體的確認(rèn)
 
  從寬泛的層次上,投資活動(dòng)可分為政府投資和企業(yè)投資。可以看到,政府投資往往享有特權(quán),而企業(yè)投資往往具有不完全的產(chǎn)權(quán);政府投資不以贏利為目的,而企業(yè)投資的目標(biāo)是利潤最大化;政府投資靠計(jì)劃力量獲取資金,部分不必償還,部分可轉(zhuǎn)為債務(wù),而企業(yè)投資以市場(chǎng)方式獲取資金,部分是自身的經(jīng)營成果,部分則是必須付出的代價(jià)。
 
  然而,僅從寬泛的層次上進(jìn)行投資主體的明確是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)椋顿Y可分為中央政府投資和地方政府投資,企業(yè)投資可分為國有企業(yè)投資和私有企業(yè)投資,這在投資領(lǐng)域等方面有著明顯的區(qū)別。首先,在對(duì)投資主體進(jìn)行分類時(shí),應(yīng)當(dāng)把個(gè)人并入私有企業(yè)的分析范圍。其次,國有銀行和其他金融機(jī)構(gòu)從屬于國有企業(yè),私有銀行和其他金融機(jī)構(gòu)從屬于私有企業(yè)。第三,關(guān)于在合作投資中,一項(xiàng)投資有多個(gè)投資主體的問題。應(yīng)該說,無論是把該項(xiàng)投資的投資主體界定為出資較多者,還是把出資不同的各方分別作為不同投資主體,都不影響分析的結(jié)果。最后,因?yàn)檎哪承┩顿Y會(huì)形成國有企業(yè),而國有企業(yè)又可運(yùn)用自身經(jīng)營所獲的資金進(jìn)行投資,所以,前者屬于政府投資,后者屬于企業(yè)投資。
 
  (二)各類投資主體的關(guān)系
 
  其一,中央政府投資和地方政府投資之間的關(guān)系。由于我國采用分稅制,中央政府投資主要來自國家稅收,地方政府投資主要來自地方稅收,一定時(shí)期所能獲取的稅收總額是基本穩(wěn)定的,國家稅收和地方稅收中一方的增加則以另一方的減少為代價(jià)。中央政府投資針對(duì)于全國性公共產(chǎn)品,地方政府投資針對(duì)于地方性公共產(chǎn)品。兩者投資目的基本相同,都主要是尋求民眾福利的最大化,但受益范圍不同,前者的受益范圍為整個(gè)國家,而后者的受益范圍為一個(gè)地方。最后,考慮到中央政府的投資必然在某個(gè)地方,兩者會(huì)存在效率的差異,存在互補(bǔ)性也存在利益沖突。
 
  其二,國有企業(yè)投資和私有企業(yè)投資之間的關(guān)系。國有企業(yè)和私有企業(yè)都是市場(chǎng)上的活動(dòng)主體,其投資目的都是追求利潤最大化,兩者的投資活動(dòng)具有互補(bǔ)性,因?yàn)橥顿Y的領(lǐng)域不同而促使雙方產(chǎn)品的交換和價(jià)值的實(shí)現(xiàn),推動(dòng)雙方的再生產(chǎn)和再投資。由于國企與私企兩者都是企業(yè)投資活動(dòng),主體都是企業(yè),都要以競(jìng)爭為生存方式,差別是國有企業(yè)投資大多在特殊競(jìng)爭性領(lǐng)域,私有企業(yè)投資往往在一般競(jìng)爭性領(lǐng)域,如完全競(jìng)爭領(lǐng)域。前者往往具有長期性、所需資金多、風(fēng)險(xiǎn)較大、回報(bào)率不確定,后者往往具有短期性、風(fēng)險(xiǎn)較小、投資資金少、回報(bào)率較確定;前者所有權(quán)在政府,后者所有權(quán)在自身。因而前者在決策、實(shí)施等方面會(huì)因不合理干預(yù)而變得復(fù)雜,而后者則相對(duì)簡單和靈活。國有企業(yè)投資會(huì)在諸多領(lǐng)域逐步讓位于私有企業(yè)投資,而在一些關(guān)鍵領(lǐng)域又必須抵抗外國企業(yè)投資,以保護(hù)私有企業(yè)投資,在經(jīng)濟(jì)全球化和入世的現(xiàn)實(shí)狀況下,認(rèn)識(shí)這層關(guān)系尤為重要。
 
  (三)各類主體的投資領(lǐng)域是什么
 
  其一,中央政府投資領(lǐng)域:(1)給全國居民提供公共產(chǎn)品。(2)全國性能源、交通運(yùn)輸、郵電、科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施投資。(3)關(guān)系國計(jì)民生的重大生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資。這類項(xiàng)目所需工期長、投資多,地方和企業(yè)難以完成。<4)對(duì)具有開放性地方公共產(chǎn)品給予投資補(bǔ)助。
 
  其二,地方政府投資領(lǐng)域:(1)投資興建地區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施,此類項(xiàng)目投資額大,使用年限長,低利甚至沒有贏利。(2)投資興辦地方性文化教育、社會(huì)治安、衛(wèi)生保健、就業(yè)培訓(xùn)等事業(yè),這些投資沒有明確的收回方式。(3)投資興辦某些第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,為引入外資和便利地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。(4)與其他地方政府合資興建某些項(xiàng)目,如投資于三省交界處的公路建設(shè)等。
 
  其三,國有企業(yè)投資領(lǐng)域。(1)私有企業(yè)不愿進(jìn)入的領(lǐng)域,主要是一些具有外部性、高風(fēng)險(xiǎn)、收益率低或收益期長的產(chǎn)業(yè),如一些應(yīng)用科學(xué)研究的投資。(2)私有企業(yè)不能進(jìn)入或當(dāng)前不能進(jìn)入的領(lǐng)域。如一些關(guān)系國計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)。(3)私有企業(yè)不具有國際競(jìng)爭力的關(guān)鍵領(lǐng)域。如金融服務(wù)業(yè)、汽車制造業(yè)、飛機(jī)制造業(yè)等。
 
  其四,私有企業(yè)投資領(lǐng)域。私有企業(yè)投資領(lǐng)域根本無需界定,因?yàn)槲覀兯J(rèn)為的私有企業(yè)不該進(jìn)入的領(lǐng)域如公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域,私有企業(yè)根本不會(huì)進(jìn)入,也就是說,私有企業(yè)投資愿意進(jìn)入的領(lǐng)域,即是其應(yīng)該進(jìn)入的領(lǐng)域。
 
  三、投資客體的明確
 
  (一)產(chǎn)權(quán)界定
 
  立足于投資基礎(chǔ),產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。所有權(quán)即表明資金的來源,要求全部投入資金的所有性質(zhì)都必須可被區(qū)分和計(jì)量;決策權(quán)表明誰決定投資,被作為判斷首要責(zé)任的依據(jù);經(jīng)營權(quán)即是誰來直接運(yùn)作,它與效益的聯(lián)系最明顯;而收益權(quán)即投資收益的分配,直接體現(xiàn)投資目的的實(shí)現(xiàn),構(gòu)成再投資的動(dòng)力。對(duì)這四項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行“兩個(gè)結(jié)合”和“一個(gè)分離”是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰,實(shí)現(xiàn)投資客體明確的根本措施。“兩個(gè)結(jié)合”是指決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)的結(jié)合和所有權(quán)與收益權(quán)的結(jié)合;“一個(gè)分離”是指上述兩個(gè)結(jié)合之間的分離。對(duì)政府投資,其決策經(jīng)營權(quán)在投資公司,其所有收益權(quán)在作為公眾代表的政府;對(duì)企業(yè)投資,其決策經(jīng)營權(quán)在企業(yè),在不同所有性質(zhì)的企業(yè)中,政府僅擁有不同程度的所有收益權(quán)。
 
  (二)市場(chǎng)稀缺程度
 
  對(duì)市場(chǎng)稀缺程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括以下三方面內(nèi)容:(1)在現(xiàn)有需求水平基礎(chǔ)上能平衡過剩的需求,這些需求包括對(duì)商品的消費(fèi)需求和對(duì)要素的生產(chǎn)需求,因此能提高人民的福利水平和社會(huì)的總供給能力。(2)能夠跟隨社會(huì)需求水平的提高,在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)不被淘汰。社會(huì)需求水平的提高可能來源于居民消費(fèi)偏好的整體上升和生產(chǎn)技術(shù)的全面改善,而這是一個(gè)必然的、任何商品的需求都會(huì)逐漸降低的過程。(3)能創(chuàng)造新的需求或者能夠替代本國對(duì)外國產(chǎn)品的需求。前者是指能創(chuàng)造出全新的且能受到青睞的產(chǎn)品,后者是指能填補(bǔ)目前國內(nèi)此類產(chǎn)品生產(chǎn)的空白,且實(shí)現(xiàn)合理的代價(jià)。關(guān)于市場(chǎng)稀缺程度的具體衡量問題,必須采用先進(jìn)的統(tǒng)計(jì)方法和計(jì)算方法,像衡量科技進(jìn)步程度那樣,能夠以明確的基數(shù)或序數(shù)去表示。
 
  四、調(diào)控途徑的完善
 
  調(diào)控途徑應(yīng)理解為生產(chǎn)、分配和消費(fèi)有關(guān)的投資宏觀調(diào)控制度、規(guī)則等公共產(chǎn)品的場(chǎng)所或一系列關(guān)系的總和。可看到,這些公共產(chǎn)品即制度或規(guī)則等主要涉及政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和法律領(lǐng)域。根據(jù)上述概念,調(diào)控途徑能否暢通且有效地運(yùn)行應(yīng)取決于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配和消費(fèi)三個(gè)方面,但由于在消費(fèi)方面主要受消費(fèi)者偏好的影響,而偏好在任何市場(chǎng)都理所應(yīng)當(dāng)?shù)卮嬖谇也粯?gòu)成明顯的障礙,所以,在此只談公共產(chǎn)品生產(chǎn)和分配兩個(gè)方面。
 
  (一)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方面
 
  具體來說,公共產(chǎn)品在質(zhì)上要保證其不是劣質(zhì)品,它們能給消費(fèi)者即投資主體提供應(yīng)有的效用。在量上要保證這些公共產(chǎn)品有足夠的品種和產(chǎn)量以滿足方方面面的需要。而這都要求中央政府在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)上具有效率。根據(jù)現(xiàn)代公共選擇理論,政府在生產(chǎn)公共產(chǎn)品上的低效率主要來自以下因素:(1)有限信息和不確定性。即政府無法擁有消費(fèi)者需求公共產(chǎn)品的品種、品質(zhì)和產(chǎn)量的全部信息,而這些需求本身也處于變化之中,所以政府不能完全確知制定什么制度或規(guī)則來調(diào)控客體。(2)能力限制。實(shí)際上,生產(chǎn)這些公共產(chǎn)品的人可能是一些政治家而非經(jīng)濟(jì)學(xué)家,所以生產(chǎn)出的公共產(chǎn)品很可能對(duì)任何消費(fèi)者來說都是劣質(zhì)品,也就是說他們制定的制度和規(guī)則不但無益于調(diào)控甚至?xí)泻τ谡{(diào)控。(3)政府的行為可能會(huì)受某些利益集團(tuán)的影響,生產(chǎn)出的公共產(chǎn)品不一定完全符合民眾利益。考慮到上述這些政府在生產(chǎn)公共產(chǎn)品中低效率的原因,必須有針對(duì)性的策略予以改善。對(duì)有限信息和不確定性問題,中央政府只能加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)查與預(yù)測(cè),力爭信息相對(duì)充分,及時(shí)、動(dòng)態(tài)地把握各種投資活動(dòng)的制度需求。對(duì)能力限制問題,必須強(qiáng)調(diào)建立公正、合理的用人制度,做到能上能下、務(wù)求稱職。同時(shí),除了加強(qiáng)監(jiān)督之外,更應(yīng)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,進(jìn)行政策制定機(jī)制的調(diào)整,增加一些為私有企業(yè)說話的聲音。
 
  (三)公共產(chǎn)品的分配方面
 
  在一般情況下,中央政府制定的制度或規(guī)則等公共產(chǎn)品要由地方政府去貫徹落實(shí),而分配決定了消費(fèi),這就產(chǎn)生了一些問題。中央政府和地方政府之間往往會(huì)構(gòu)成多層次的權(quán)力博弈關(guān)系。因?yàn)榈胤秸袚?dān)了分配中央政府生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的任務(wù),如果再擁有合法的生產(chǎn)制度、規(guī)則等地方性公共產(chǎn)品的權(quán)力,在必然的利益不一致狀況和地方利益的驅(qū)動(dòng)下,必然會(huì)阻止中央政府公共產(chǎn)品的分配,盡力去分配自己生產(chǎn)的公共產(chǎn)品。在這種情況下,中央政府仍要委托地方政府去分配這些公共產(chǎn)品,兩者構(gòu)成了委托一代理的關(guān)系。中央政府要建立合理的博弈規(guī)則來迫使地方政府只在和中央政府利益一致的情況下行動(dòng),并逐步消除地方政府生產(chǎn)地方性調(diào)控政策的權(quán)力。然后在中央政府是唯一調(diào)控主體的條件下,建立有效的激勵(lì)機(jī)制,增加地方政府合理行為的機(jī)會(huì)成本即違約成本,以實(shí)現(xiàn)中央政府公共產(chǎn)品的合理分配。
 
                           據(jù)《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》
 
 
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