早在2015年10月份，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》明確了六個重點(diǎn)領(lǐng)域的價格改革方向，其中在加快推進(jìn)能源價格市場化方面，有一項(xiàng)是“擇機(jī)放開成品油價格”。因?yàn)樵摗兑庖姟反_定的改革目標(biāo)是“到2017年，競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格基本放開”，近兩年來，市場各方普遍預(yù)計成品油定價完全市場化的時間窗口應(yīng)該是在2017年。今年5月份，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》再次強(qiáng)調(diào)，要“完善成品油價格形成機(jī)制，發(fā)揮市場決定價格的作用”，更加堅定了這一預(yù)期。

目前，2017年已經(jīng)過去四分之三，成品油定價市場化改革是否已經(jīng)完全準(zhǔn)備好?價格放開之后，成品油產(chǎn)業(yè)鏈需要進(jìn)行哪些方面的同步調(diào)整?

完全市場化時機(jī)已經(jīng)成熟

我國成品油定價機(jī)制改革始于1998年，這一年，國家對成品油價格形成機(jī)制進(jìn)行了破冰式改革，改變了以往政府制定固定價格的模式，規(guī)定成品油零售實(shí)行政府指導(dǎo)價，每月調(diào)整一次，當(dāng)時參考的是新加坡成品油市場格價，以進(jìn)口到岸完稅成本為基礎(chǔ)，加國內(nèi)合理流通費(fèi)用計算出各地零售中準(zhǔn)價，石油企業(yè)在上下5%的幅度內(nèi)確定最終零售價格。2000年6月，政府對這一價格形成機(jī)制實(shí)施進(jìn)一步改革，成品油價格進(jìn)入與國際成品油市場“掛鉤聯(lián)動”的階段，參考的依然是新加坡成品油市場價格。后來發(fā)現(xiàn)新加坡市場價格并不能代表世界各地的價格走勢，于是在2001年11月將“掛鉤聯(lián)動”機(jī)制的參照油價擴(kuò)充為新加坡、鹿特丹、紐約三地市場價格的加權(quán)平均值。石油企業(yè)的自主調(diào)整幅度由5%擴(kuò)大到了8%。運(yùn)行了幾年之后，又發(fā)現(xiàn)這套定價機(jī)制沒有辦法保證煉油產(chǎn)業(yè)的利潤，比如說國際原油價格上漲了，成品油價格可能不漲或者漲幅有限，煉廠經(jīng)營便出現(xiàn)了困境，為了保證煉油產(chǎn)業(yè)的合理利潤空間，2008年11月，國家發(fā)展改革委對成品油定價機(jī)制進(jìn)行了一次顛覆性的改革，即成品油價格不在與國際成品油價格掛鉤，而是與國際原油價格掛鉤，汽、柴油最高零售價格以國際市場原油價格為基礎(chǔ)，考慮國內(nèi)平均加工成本、稅金、合理流通環(huán)節(jié)費(fèi)用和適當(dāng)利潤確定，企業(yè)自主調(diào)整幅度由8%縮小至4%。當(dāng)時確定的掛靠油種為布倫特、迪拜和米納斯三地原油價格，調(diào)價周期為22個工作日，實(shí)際加上非工作日還是一個月的時間。成品油價格形成機(jī)制的最后一次大幅度調(diào)整發(fā)生在2013年3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善成品油價格形成機(jī)制的通知》，一是縮短了調(diào)價周期，將22個工作日縮減至10個工作日，二是取消了4%的限制，三是根據(jù)進(jìn)口原油結(jié)構(gòu)及國際市場原油貿(mào)易變化調(diào)整了掛靠油種，基本上是參考迪拜、布倫特、WTI三地原油價格，這樣就包含中東、歐洲、美洲的市場油價變動信息。

近年來的改革歷程表明，我國的成品油定價是逐漸趨向于市場化的，其一，調(diào)價周期逐漸縮短;其二，掛靠油種的代表性進(jìn)一步增強(qiáng);其三，還有一個非常重要的特征，就是國家發(fā)展改革委不再利用行政手段干預(yù)根據(jù)國際原油價格測算出來的成品油價格，完全以測算值為準(zhǔn)，不進(jìn)行公布前的人為調(diào)整，這是一個巨大的進(jìn)步。

當(dāng)前，從國際環(huán)境看，石油供需持續(xù)寬松，之前過分強(qiáng)調(diào)石油的戰(zhàn)略屬性而忽視其商品屬性的論調(diào)逐漸銷聲匿跡，為成品油定價市場化提供了良好的外部條件。

從國內(nèi)環(huán)境看，成品油市場具備了“三化”特征。一是價格調(diào)整常態(tài)化，成品油價格調(diào)整已經(jīng)不是一個社會敏感問題，2016年1月，國家發(fā)展改革委進(jìn)一步簡化了成品油調(diào)價操作，不再印發(fā)調(diào)價文件，而是以信息稿形式對外發(fā)布調(diào)價信息，這個信號說明，無論是政府、媒體，還是居民，都已經(jīng)逐步將成品油價格變動當(dāng)作了一種正常的市場行為。二是市場主體多元化，煉油產(chǎn)業(yè)除了原來的中國石油(8.050, 0.00, 0.00%)、中國石化(5.820, 0.01, 0.17%)，還增加了中國海油、中國中化、中國化工等央企，以及一大批獨(dú)立煉廠，而且很多獨(dú)立煉廠已經(jīng)獲得了原油進(jìn)口和使用權(quán)。主體多元化帶來了成品油的油源多元化，為市場競爭打下了良好基礎(chǔ)。三是競爭常態(tài)化，當(dāng)前煉油行業(yè)產(chǎn)能過剩已成不爭的事實(shí)，導(dǎo)致成品油市場競爭加劇，比如從今年5月份開始，中國石油和中國石化率先打起了價格戰(zhàn)，壓低汽、柴油零售價格，甚至遠(yuǎn)低于國家發(fā)展改革委的指導(dǎo)價，讓指導(dǎo)價部分地失去了存在的意義。

因此，改革推進(jìn)至當(dāng)前，成品油定價市場化已經(jīng)具備了充分條件，進(jìn)一步改革即將到來。

產(chǎn)業(yè)政策不能丟

成品油定價市場化之后，現(xiàn)行的價格指導(dǎo)機(jī)制作廢，但并不是說政府可以放任汽、柴油價格隨意波動。理論上講，價格放開模式有兩種。其一，政府出臺相關(guān)規(guī)定，在極端情況下，比如出現(xiàn)重大自然災(zāi)害導(dǎo)致市場供應(yīng)緊張的時候，會實(shí)施油價干預(yù)政策;正常情況下，則不再對價格實(shí)施管制或指導(dǎo)。其二，政府事先設(shè)置一個合理的價格區(qū)間，只要成品油價格沒有超出這個區(qū)間，便不進(jìn)行干預(yù)，超出區(qū)間則要實(shí)施必要的干預(yù)。從改革的角度看，第一種模式更好一些。因?yàn)槿绻x擇設(shè)置價格區(qū)間，這個區(qū)間如何確定，又該如何進(jìn)行調(diào)整，都需要設(shè)計復(fù)雜的運(yùn)作機(jī)制。

還有一個與成品油定價市場化息息相關(guān)的改革，便是成品油進(jìn)出口貿(mào)易放開。目前，我國對成品油實(shí)行進(jìn)出口配額管理。下一步，成品油進(jìn)口可能會逐步放開，以拉平國內(nèi)價格與國際價格。在出口方面，放開的可能性不大。一旦進(jìn)出口全部開放，就意味著國內(nèi)煉油能力的擴(kuò)張趨勢會進(jìn)一步加劇，尤其本輪油氣體制改革的重點(diǎn)之一是將煉廠項(xiàng)目的審批權(quán)限下放到省，在那之后盲目投資的沖動性會更強(qiáng)。這會帶來兩方面的嚴(yán)重后果，一是嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，二是形成“兩頭在外、大進(jìn)大出”的煉油產(chǎn)業(yè)格局，這樣就走上了前幾年我國光伏電池板產(chǎn)業(yè)的發(fā)展道路，把高污染、高排放的煉化環(huán)節(jié)留在國內(nèi)，跟國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略都是不相符的。所以，基于產(chǎn)業(yè)政策的考量，原油的進(jìn)口配額和成品油的出口配額短時期內(nèi)不可能完全放開。

改革動了誰的奶酪?

雖然說改革的條件已經(jīng)完全具備，但若真正實(shí)現(xiàn)了成品油定價市場化，很多企業(yè)可能會出現(xiàn)短暫的不適應(yīng)性。

首當(dāng)其沖的，是以中國石油和中國石化為代表的大型石油國企。當(dāng)前，這些企業(yè)仍舊按照比較傳統(tǒng)的計劃模式來組織生產(chǎn)，每年年初制定生產(chǎn)計劃，原油從哪個油田運(yùn)到哪座煉廠，成品油從哪座煉廠進(jìn)入哪個地區(qū)的銷售公司，以及每個環(huán)節(jié)的數(shù)量，都有明確的規(guī)定。雖然國家發(fā)展改革委早在2008年的改革中便取消了對成品油批發(fā)價的限制，但是在計算零售價的過程中會形成一個“原油價格+加工成本+稅金”的“準(zhǔn)批發(fā)價”，石油企業(yè)目前仍然以此價格為準(zhǔn)，將內(nèi)部煉廠的成品油賣給內(nèi)部的銷售公司。一旦成品油定價市場化，價格波動有可能導(dǎo)致銷售公司售油量減少，向上游傳導(dǎo)，便會導(dǎo)致煉廠成品油“憋罐兒”，進(jìn)而影響到油田出油。因此，成品油定價市場化之后，這些石油巨頭的整個營銷模式都需要進(jìn)行調(diào)整，尋找一種更具靈活性的市場運(yùn)行模式。

一些民營油企也會受到影響，尤其是主營成品油批發(fā)倉儲業(yè)務(wù)的企業(yè)。原因在于這些企業(yè)善于投機(jī)，按照現(xiàn)行的政府指導(dǎo)定價機(jī)制，從國際油價變化到國內(nèi)成品油價格調(diào)整存在一個時間差，而且企業(yè)比較容易判斷這個時間差內(nèi)油價的漲跌，預(yù)判每一個調(diào)價節(jié)點(diǎn)的政府決策，進(jìn)而決定是囤積還是拋售，進(jìn)行套利。2013年國家發(fā)展改革委將成品油價格調(diào)整周期從22個工作日縮減到10個工作日，已經(jīng)對這種經(jīng)營模式形成了一定的沖擊，未來價格完全開放之后，價格預(yù)測難度必然大幅度增加，這種經(jīng)營模式也注定會消亡。

(作者系中國石油大學(xué)(北京)中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任)